Zwei Jahre „Präventionsgesetz“ – eine erste Bilanz

23.08.2017

Das „Gesetz zur Stärkung der Gesundheitsförderung und der Prävention“ (kurz: Präventionsgesetz) ist inzwischen seit rund zwei Jahren wirksam. Zeit für eine erste Bilanz.

Das Präventionsgesetz fördert Gesundheit. Foto: Fotolia

Abbildung 1: Architektur des Präventionsgesetzes Quelle: Bundesministerium für Gesundheit

Abbildung 2: Handlungsfelder des Präventionsgesetzes Quelle: Verband der Ersatzkassen

Abbildung 3: Aufwendungen der GKVen im Settingbereich Quelle: DOSB

Das Präventionsgesetz bildet den neuen übergeordneten Rahmen für Aktivitäten im Bereich der Gesundheitsförderung und Prävention. Seit Juli 2015 werden die fachlichen und strukturellen Änderungen, die das neue Gesetz vorsieht, umgesetzt und seit Januar 2016 fließen auch die durch das Gesetz deutlich erhöhten finanziellen Mittel. Die primären Zielesetzungen des Präventionsgesetzes liegen in der Verhinderung und Verminderung von Krankheitsrisiken und der Förderung des selbst­bestimmten gesundheitsorientierten Handelns. Das Gesetz regelt dabei insbesondere neue Aufgaben und Ausgabe­volumen für die gesetzlichen Krankenkassen. Diese sind in den Sozialgesetzbüchern festgelegt – insbesondere im SGB V Gesetzliche Krankenversicherung.

Gesetz ist jedoch nicht gleich Gesetz. So ist das Präventionsgesetz kein originäres Gesetz, sondern „lediglich“ integraler Bestandteil des Sozialgesetzbuches SGB V und bezieht sich somit vor allem auf den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenkassen. Der GKV-Leitfaden Prävention regelt vor diesem Hintergrund auch weiterhin die konkreten Qualitätsanforderungen bei einer Bezuschussung von „Präventionsleistungen“ durch die gesetzlichen Krankenkassen. Die Prävention als vierte Säule neben Kura­tion, Pflege und Rehabilitation zu verankern, ist damit nicht erfolgt.

1. Architektur

Die Architektur des Präventionsgesetzes ist komplex und die Möglichkeit zur Mitwirkung fachbezogener Organisationen nach den ersten Erfahrungen in der Umsetzung stark begrenzt. Die „Nationale Präventionskonferenz“ bildet gewissermaßen das Herzstück der Gesamtarchitektur und reduziert sich auf den Kreis der Geldgeber (bzw. Leistungsträger). Dies sind in der Hauptsache die gesetzlichen Krankenkassen. Wie Abbildung Nr. 1 zeigt, wird die Präventionskonferenz indirekt über das sog. Prä­ventionsforum und darüber durch weitere Organisationen beraten.

2. Präventionskonferenz und Präventionsforum

Stimmberechtigte Mitglieder der Präventionskonferenz sind die Gesetzliche Krankenversicherung, die Gesetzliche Pflegeversicherung, die Deutsche Rentenversicherung, die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung, die Private Krankenversicherung und die Private Pflegeversicherung (siehe dazu Abb. 1 mit entsprechenden Abkürzungen). Beratende Mitglieder ohne entsprechendes Stimmrecht sind dagegen:

-          der Bund und die Länder,

-          die Kom­mu­nalen Spitzenverbände,

-          die Bundesanstalt für Arbeit,

-          die Gewerkschaften,

-          die Bundesverei­ni­gung der Deutschen Arbeitgeberverbände,

-          die Patienten und das Präventionsforum.

Die Präventionskonferenz lässt sich durch das Präventionsforum, welches in der Regel einmal jährlich stattfindet, fachbezogen beraten. Das Präventionsforum setzt sich aus unterschiedlichen Vertretern der für die Gesundheitsförderung und Präven­tion maßgeblichen Organisationen und Verbände sowie der stimmberechtigten und beratenden Mitglieder der Präventionskonferenz zusammen. Die Präventionskonferenz beauftragt zur Abwicklung des Präventionsforums die Bundesvereinigung für Prävention und Gesundheitsförderung (BVPG) und erstattet dieser die notwendigen Aufwendungen.

Die Zusammensetzung des Präventionsforums orientiert sich an klar definierten Kriterien. Demgemäß sind für die Mitwirkung von Organisationen im Präventionsforum Kom­petenzen in der lebensweltbezogenen Gesundheitsförderung und Prävention, der Bezug zu den Zielen und Handlungsfeldern der trägerübergreifenden bundeseinheitlichen Rahmenempfehlungen, wissenschaftliche Expertise und ein bundesweiter Tätigkeitsbereich als Voraussetzungen formuliert. Die zu beteiligenden Organisationen und Verbände sollten sich zudem durch eine hohe Fachlichkeit auszeichnen und keine eigenen wirtschaftlichen Interessen vertreten. Erfreulich ist, dass der gemeinnützige Sport in Form des DOSB sowie mit zwei seiner Spitzenverbände und zwei seiner Verbände mit besonderen Aufgaben als fachlich ausgewiesene Organisationen zum 1. Präventionsforum eingeladen und damit in die Beratung der Präventionskonferenz einbezogen wurden. Die im Präventionsgesetz angedachte Funktion des Präventionsforums – eine fachbezogene Beratung der Präventionskonferenz – bleibt jedoch nach der ersten gemeinsamen Veranstaltung in 2016 weit hinter den Erwartungen der involvierten Organisationen zurück. Die verantwortlichen Vertreter der Präventionskonferenz haben inzwischen angekündigt, diesen Missstand für das 2. Präventionsforum am 23. Oktober 2017 zu beheben.

Über allem schwebend wird – wie Abbildung 1 zeigt – permanent an einer Nationalen Präventionsstrategie gearbeitet. Um die Fortschritte diesbezüglich zu protokollieren soll alle vier Jahre ein Bericht zu den laufenden Maßnahmen und zum Stand der Umsetzung des Präventionsgesetzes der jeweiligen Bundesregierung vorgelegt werden: Das Konzept zum Nationalen Präventionsbericht, der erstmals 2019 erschei­nen soll, wird aktuell vom Robert Koch-Institut und Vertretern der Länder erarbeitet.

3. Drei Handlungsfelder

Die Qualitätssicherung konkreter Maßnahmen, die durch die gesetzlichen Krankenkassen bezuschusst werden können, sind nach wie vor durch den Leitfaden Prävention des GKV- Spitzenverbandes geregelt. Der Leitfaden Prävention wird zu den in § 20 Abs. 4 SGB V definierten Leistungen – individuelle verhaltensbezogene Prävention, Gesundheitsförderung und Prävention in Lebenswelten sowie betriebliche Gesundheitsförderung (BGF) – entsprechend weiterentwickelt. Relevante Vorgaben aus dem Präventionsgesetz sollen in die Weiterentwicklung des Leitfadens einfließen. Es ergeben sich – wie Abbildung 2 verdeutlicht – drei Handlungsfelder, für die es in der neu geregelten Finanzierung auch jeweils eigene „Geldtöpfe“ gibt:

1.        Die Individualprävention (Verhaltensprävention)

2.        Die betriebliche Gesundheitsförderung (Verhältnisprävention)

3.        Der außerbetriebliche Settingbereich (Verhältnisprävention)

4. Finanzierung

Das Präventionsgesetz sieht unabhängig von der neu gebildeten Gremienstruktur vor, die Leistungen der Krankenkassen zur Prävention und Gesundheitsförderung ab 2016 mehr als zu verdoppeln, von zuletzt 3,09 Euro auf jährlich 7,00 Euro pro Versicherten. Demzufolge haben die Kran­kenkassen künftig mindestens 490 Millionen Euro im Jahr für Prävention zu investieren. Hin­zu kommt der Beitrag der Pflegekassen in Höhe von 21 Millionen Euro. Damit stehen jährlich 511 Millionen Euro für gesundheitsfördernde Leistungen bereit. Allein die finan­zielle Aufstockung für den Settingansatz – also zu einen in Bezug auf den außerbetrieblichen Settingbereich (Kita, Schule, Universität, Altenpflegeheim etc.) und zum anderen auf die BGF – beläuft sich auf jeweils 140 Millionen und damit zusammen auf insgesamt 280 Millionen Euro für die Gesundheitsförderung in lebensweltbezogenen Settings.

5. Sportbezug im Gesetzestext

Ein wesentlicher Schwerpunkt des Präventionsgesetzes liegt in der Stärkung der Ge­sund­heitsförderung und Prävention in den Lebenswelten und damit unmittelbar vor Ort, wo Menschen einen Großteil ihres Alltags verbringen. Zudem werden die Qualität von Präventionsmaßnahmen sichergestellt, Leistungen weiterentwickelt und das Zusammenwirken von BGF und Arbeitsschutz verbessert. Die gesundheitssportspezifischen Angebote der Sportvereine werden sowohl im Gesetzestext als auch im Be­gründungsteil in Zusammenhang mit der ärztlichen Präventionsempfehlung (Individualprävention) explizit genannt. Konkret heißt es:

„[…]. Die Präventionsempfehlung wird in Form einer ärztlichen Beschei­nigung erteilt. Sie informiert über Möglichkeiten und Hilfen zur Veränderung gesundheitsbezogener Verhaltensweisen und kann auch auf andere Angebote zur Verhaltensprävention hinweisen wie bspw. auf die vom Deutschen Olympischen Sportbund und der Bundesärztekammer empfohlenen Bewegungsangebote in Sportvereinen oder auf sonsti­ge qualitätsgesicherte Bewegungsangebote in Sport- oder Fitnessstudios“ (Bundesgesetzesblatt, S. 1373).“

Zudem wird in der Gesetzesbegründung der Bundesregierung auf das Qualitätssiegel SPORT PRO GESUNDHEIT und das „Rezept für Bewegung“ verwiesen:

„[…]. Schon heute können Ärztinnen und Ärzte ihren Patientinnen und Patienten mit dem vom DOSB gemeinsam mit der Bundesärztekammer entwickelten „Rezept für Bewegung“ eine schriftliche Empfehlung für die Teilnahme an einem Angebot geben, das mit dem Qualitätssiegel des DOSB „SPORT PRO GESUNDHEIT“ zertifiziert ist.“

Neu und erfreulich zugleich ist auch, dass der Sport unmissverständlich als Lebenswelt begriffen wird:

„(1) Lebenswelten im Sinne des § 20 Absatz 4 Nummer 2 sind für die Gesundheit bedeutsame, abgrenzbare soziale Systeme insbesondere des Wohnens, des Lernens, des Studierens, der medizinischen und pflegerischen Versorgung sowie der Freizeitgestaltung einschließlich des Sports (vgl. Bundesgesetzesblatt, S. 1369).“

In Bezug auf die im Präventionsgesetz mehrfach eingeforderte gesundheitliche Chancengleichheit bringen Sportvereine und -verbände Vorteile mit sich, die ihres Gleichen suchen. Einige seine exemplarisch genannt: (1) Der Sport bietet sich mit seiner flächendeckenden Struktur – die nahezu bis in jedes Dorf hinein reicht – exzellent als Partner für Maßnahmen zur nachhaltigen Bewegungsförderung in Lebenswelten an. (2) Sportvereine stehen per se für eine gesundheit­liche Chancengleichheit und bieten vielfältige Bewegungsangebote zu gün­stigen Gebühren an – im Durchschnitt 6,00 Euro pro Monat für Erwachsene, Jugendliche 3,00 Euro und Kinder 2,50 Euro. (3) In Bezug auf die Ansprache vulne­rabler Gruppen ist auf die Fähigkeit zur zielgruppenspezifischen Ansprach des Sports zu verweisen. Sportvereine haben ein hochspezifiziertes Angebots­spek­trum für Kinder, Jugendliche, Erwachsene, Ältere, Hochaltrige, Männer, Frauen, Menschen mit Migrationshintergrund  etc., welches um weitere Zielgruppen, wie etwa für Arbeitslose, erweiterbar ist.

6. Umsetzungsstand

Die Umsetzungsmaßnahmen zum Präventionsgesetz sind in Teilen abgeschlossen oder aber unterschiedlich weit fortgeschritten. Strukturelle Umsetzungsmaßnahmen:  Im Februar 2016 wurden die Bundesrahmenempfehlungen (BRE), in denen Sportvereine berücksichtigt sind, beschlossen und veröffentlicht. Die BRE dienen zusammen mit einem „Mustervertrag“ den – auf der Ebene der Länder abzuschließenden – Landesrahmenvereinbarungen (LRV) als grundlegende Orientierung. Sport­­vereine finden in den BRE unter „Gesund aufwachsen“ und „Gesund älter werden“ Berücksichtigung. Die LRV liegen inzwischen für alle Bundesländer unterzeichnet vor. Zu den Inhalten der einzelnen LRV ist Folgendes festzuhalten:

§  Nur in Sachsen, Nordrhein-Westfalen und Hamburg gibt es weitergehende Vereinbarungen, als es der Bundesentwurf in Anlehnung an die BRE vorsieht.

§  Änderungen zum Bundesentwurf betreffen meist die Kooperationsroutinen, die Zusammenarbeit mit staatlichen Institutionen und die Darstellung von Gemeinschaftsprojekten – insbesondere für „vulnerable“ (schwer erreichbare) Zielgruppen, wie etwa Arbeitslose oder Menschen mit Migrationshintergrund.

§  Die Strukturbildung für Umsetzungsmaßnahmen soll zumeist ohne konkrete Festlegung in den LRV und je nach länderspezifischen Bedarfssituation erfolgen.

§  In Sachsen wird der gemeinnützige Sport in der LRV explizit genannt und im Anhang auf die BRE verwiesen.

Umsetzungsstand der Ärztlichen Präventionsempfehlung: Mit der Nennung des „Rezepts für Bewegung“ im Begründungsteil des Gesetzes, wurde u.a. der Impuls gesetzt, die ärztliche Präventionsberatung zu konkretisieren. Seit Juli 2016 liegen die Beschlüsse des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA) zur ärztlichen Präventionsempfehlung vor. Bei dem inzwischen beschlossenen Beratungsformular, dem „Muster 36“ entsteht für die durch den Arzt/in anzukreuzenden Bereiche (Bewegungsgewohnheiten, Ernährung, Stressmanagement, Suchtmittelprävention und Sonstiges) ein Mehrbedarf an Informationen. Hier ist für den Bewegungsbereich herauszustellen, dass der Sport mit dem „Rezept für Bewegung“ und dem Qualitätssiegel SPORT PRO GESUNDHEIT im Sinne einer weiterführenden Konkretion für das Feld Bewegung anschlussfähig ist.

Handlungsfeld Individualprävention: Der gemeinnützige Sport hat auf die Änderungen der Rahmenbedingungen (GKV-Leitfaden Prävention, Zentrale Prüfstelle Prävention etc.) entsprechend reagiert und sich im Bereich der Individualprävention (Präventionskurse) zukunftsfähig aufgestellt. Es galt sicherzustellen, dass auch der Sport von der deutlichen Erhöhung der Ausgaben in diesem Bereich profitiert. Das Qualitätssiegel SPORT PRO GESUNDHEIT steht seit über 15 Jahren für Transparenz und zeichnet gesundheitsorientierte Kursangebote im Sportverein aus. Davon unabhängig führten die Krankenkassen 2014 über die sog. Zentralen Prüfstelle Prävention bundeseinheitliche Prüfungen von Präventionskursen ein. In einem groß angelegten und komplexen Projekt hat der DOSB im Einvernehmen mit den Krankenkassen die Serviceplattform SPOPRT PRO GESUNDHEIT, die seit dem 4. Oktober 2016 on­line ist, vertraglich abgestimmt und fachlich erarbeitet (siehe www.service-sport­pro­gesundheit.de). Durch die neue digitale Zertifizierungsplattform hat der DOSB ein schnelles und unbürokratisches Antragsverfahren und damit eine einfache Zertifizierung und Verwaltung ermöglicht. Kurz: Ein Antrag führt im Idealfall zu zwei Siegeln, nämlich zu SPORT PRO GESUNDHEIT und zum „Deutschen Standard Prävention“, dem seit 2014 durch die Zentrale Prüfstelle Prävention vergebenen Siegel der Kooperationsgemeinschaft der Krankenkassen.

Handlungsfeld Setting-Ansatz: Im Bereich der außerbetrieblichen Settings ist der DOSB mit dem Projekt „Platzwechsel – Bewege Dein Leben“ eine Partnerschaft mit der Team Gesundheit GmbH (Dienstleister der Krankenkassen) und über diese mit einzelnen Betriebskrankenkassen eingegangen. Auf diese Weise sammelt der DOSB erste Erfahrungen in einem für den DOSB noch neuen Handlungsfeld. Das bundesweite Projekt ermöglicht es, bestehende Strukturen auf kommunaler Ebene zwischen Sportvereinen, Kreis-/Stadtsportbünden, Behörden und anderen Einrichtungen besser zu nutzen. Die Zielsetzung liegt darin, Menschen – primär im Alter zwischen 20 und 40 – in der Lebenswelt Kommune in Bewegung zu bringen. Schirmherr von „Platzwechsel“ ist Deutschlands schnellster Sprinter Julian Reus.

Schlussfolgerungen

Angesichts der hier skizzierten neuen präventionspolitischen Rahmenbedingungen werden auf den gemeinnützigen Sport in Bezug auf Gesundheitsförderung und Prävention auch in den kommenden Jahren neue Herausforderungen, Chancen, aber auch Begrenzungen zukommen. Um als Sport auch weiterhin ein starker und verlässlicher Partner des Gesundheitswesens zu sein, muss der Sport sein gesundheits­spezifisches Engagement weiter bün­deln und ausbauen, sich nachhaltig auf allen Ebenen – Bund, Länder, Kommunen etc. – vernetzen, aber auch mit einer gewissen Flexibilität auf sich wandelnde Bedingungen (GKV-Leitfaden Prävention, Zentrale Prüfstelle Prävention etc.) reagieren.

Zusammengefasst ergeben sich folgende Vorteile und Möglichkeiten für den DOSB, seine Mitgliedsorganisationen und die Sportvereine:

1.   Mit der Nennung im Gesetzestext ist die präventionspolitische Akzeptanz und allgemeine Sichtbarkeit des gemeinnützigen Sports als wichtiger und zuverlässiger Partner im Gesundheitswesen nochmal deutlich gestärkt worden.

2.   Sportvereine sind in den Bundesrahmenempfehlungen unter „Gesund auf­wachsen“ und „Gesund älter werden“ genannt und damit von der Präventionskonferenz als wichtiger Partner für den Settingbereich anerkannt.

3.   Es gibt für den Sport neue und sehr unterschiedliche Möglichkeiten (z.B. via Präventionsforum, bei Landesarbeitsgruppen etc.) sich verbindlich und nachhaltig in die neuen Strukturbegebenheiten des Präventionsgesetzes ein­zubringen.

4.   Es wird von den Leistungsträgern (primär von den Krankenkassen) deutlich mehr Geld in den Bereich der Individualprävention investiert (insg. über 210 Millionen Euro pro Jahr). Hier ist der gemeinnützige Sport mit der Serviceplattform SPORT PRO GESUNDHEIT sehr gut aufgestellt.

5.   Für den Sport werden sich neben der Individualprävention und der Betrieb­lichen Gesundheitsförderung neuartige – wenn auch noch nicht klar definierte – Möglichkeiten im außerbetrieblichen Settingbereich ergeben. Hier suchen viele Krankenkassen händeringend nach Kooperationspartner.

Der gemeinnützige Sport ist im Themenfeld „Sport und Gesundheit“ gut vernetzt. So arbeitet z.B. der DOSB mit gesundheitspolitisch relevanten Akteuren wie den Krankenkassen, dem Bundesministerium für Gesundheit, der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, der Bundesärztekammer, der BVPG, dem Kooperationsverbund gesundheitsziele.de, der Sportministerkonferenz etc. vertrauensvoll zusammen und wirkt seit Jahren im Nationalen Aktionsplan zur Vermeidung von Fehlernährung und Bewegungsmangel „IN FORM“ mit. Vergleichbare Netzwerke finden sich auch auf Ebene der Länder, Regionen und Kommunen. Zudem sichern differenzierte und spezialisierte Aus- und Fortbildungen die Qualität von Übungsleitern/innen und Trainern/innen in den Sportvereinen. So gibt es alleine auf der 2. Lizenzstufe Prävention und Rehabilitation über 80.000 aktuell gültige Übungsleiterlizenzen. Der gemeinnützige Sport stellt sich so seiner Verantwortung als anerkannter und geschätzter Akteur für mehr Bewegung und Sport in Deutschland.

(Quelle: DOSB)


 
 

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